新常态下，就业形势正在发生显著变化，情况错综复杂，各种矛盾相互交织，就业的主要矛盾正在转换，部分行业、地区形势严峻。正确判断形势，抓住主要矛盾，坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策，对于保持“十三五”时期就业全局的稳定，实现“就业比较充分”和“更高质量就业”的目标意义重大。

对就业形势的总体判断

总的来看，我国就业形势总体稳定，就业结构趋势向好，就业质量继续改善，就业政策更加完善。

一是就业形势总体稳定。“十二五”期间，我国每年城镇新增就业人数均在千万以上，城镇登记失业率均保持在4.5%以下。今年1-9月，全国城镇新增就业1066万人，提前完成全年指标。城镇失业人员再就业435万人，完成全年目标任务的87%。城镇登记失业率4.05%，处于较低水平上，求人倍率1：1.09，表明市场岗位需求略大于求职人数。上述就业关键指标都表明，我国就业形势总体稳定。

二是就业结构呈现优化态势，新的就业形态明显增加。2014年，三次产业就业人数比例为：第三产业40.6%，第二产业29.9%，第一产业29.5%。第一次出现三产最大、二产其次、一产最小的倒金字塔格局。城镇就业达到39310万人，城乡就业结构第一次出现城镇就业人数大于乡村就业的局面。这种变化具有里程碑意义。随着“大众创业、万众创新”和简政放权政策措施的深入落实，市场主体增长明显加快，今年1-9月，全国新登记市场主体1065.5万户，比上年同期增长15.8%。全国新登记企业315.87万户，同比增长19.3%。与此同时，新产业、新业态、新的就业形态明显增加，有效增加了带动就业的新动力，扩大了就业领域的新空间。

三是就业质量持续改善。“十二五”期间，全国城镇单位职工及外出农民工工资水平大幅增长。2014年，全国城镇私营单位就业人员平均工资为36390元，比上年增长11.3%；外出农民工工资月收入为2864元，增长9.8%，出现了私营单位职工及农民工工资增幅快于非私营单位的好势头。与此同时，社会保险各险种覆盖人数大幅增加，待遇水平明显提高。最低工资、工作时间、职业安全卫生等劳动条件明显改善，劳动者权益保护得到加强。

四是积极的就业政策得到丰富和发展。关于做好新形势下就业创业工作、失业保险预防失业、降低费率、支持高校毕业生和农民工就业创业等新一轮就业政策密集出台，强化了就业优先的战略地位，丰富了积极的就业政策体系，深化了失业保险制度改革，为做好新形势下就业创业工作奠定了基础。

在当前经济进入新常态、经济下行压力很大的情况下，就业形势保持总体稳定，对于实现稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的战略目标，具有重要的意义。

就业形势中的突出问题和主要挑战

新常态下，就业形势错综复杂，就业结构性矛盾成为影响全局的主要矛盾，随着市场的决定性作用进一步增强，困难群体就业更加困难。

其一，就业形势异常复杂，就业结构性矛盾正在成为主要矛盾。新常态下，经济增速、结构、动力明显变化，深化国企改革，化解过剩产能，劳动力成本上升、供求关系变化，市场决定性作用增强等影响就业形势的变量增多，矛盾相互交织影响。“十三五”期间就业压力依然很大，结构性矛盾成为影响就业全局的主要矛盾，治理失业、稳定就业的难度加大。从供给角度看，劳动力的供给数量开始减少，而成本明显上升；从需求角度看，用人单位对劳动力的素质要求明显上升，而对劳动力的数量需求相对减少。这“一减一升”“一升一减”正是我国劳动力市场在供需两个方面的显著变化特征。从市场供需匹配角度看，劳动力供需不能对接是就业结构性矛盾的突出表现。随着市场对配置劳动力资源的决定性作用进一步增强，就业的结构性问题会越来越突出，正在成为影响就业全局的主要矛盾。

其二，部分行业地区就业形势严峻。部分资源型、装备制造型和产能过剩行业和地区就业问题突出。制造业从业人员指数持续位于临界点之下，显示制造业用工量继续减少。东北地区、山西等省份受经济下行影响，就业问题日益凸显。特别是钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶、煤炭等产能严重过剩行业，市场价格大幅下降，企业普遍亏损或微利，开工不足，社保欠费增加，职工工资下降，下岗失业问题突出。值得重视的是，相对于经济变化，就业变化带有明显的滞后性和隐蔽性。新常态下和产业转型升级过程中，许多产能过剩行业的企业期望市场好转，不少国企解除劳动合同难，苦撑局面，力求不裁员或少裁员。但随着国企改革深化以及市场决定性作用增强，一些行业和地区企业破产、裁员现象会明显增加，隐性的失业问题有可能逐步显现,值得高度重视。

其三，重点群体的就业问题愈加凸显。“十三五”期间，随着转方式、调结构步伐加快，化解过剩产能力度加大以及企业改革的强力推进，企业优胜劣汰，兼并重组、破产清算、市场出清的情况会明显增多。许多长期在落后和过剩产能企业就业的职工面临下岗失业。他们中的许多人年龄偏大、技能单一、文化程度和学习能力低，再就业困难。随着市场决定性作用进一步增强，市场竞争会更加激烈，企业必须向市场提供质高价优的商品和服务。因此，企业对劳动者的素质要求会进一步提高，部分所学专业不符合市场需求的高校毕业生，不适应产业转型升级的下岗失业人员，以及缺乏技能的农村转移劳动力和就业困难群体的就业问题将进一步凸显。

促进就业的思路、对策和建议

按照“十三五”规划建议中提出的“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期、注重机会平等，保障基本民生”的总要求，“十三五”期间治理失业、促进就业的重点是全力实现就业目标、着力改善就业结构、突出促进就业重点、加大改革力度、确保就业总体稳定。

一是确保实现就业目标，全力保持就业稳定。“就业比较充分”和“更高质量就业”是党的十八大提出的全面建成小康社会的重要目标，必须努力实现。要实现上述目标，就需要在“十三五”期间保持经济中高速增长，大力调整产业结构，积极促进能够更加有效扩大就业的服务业发展。还需要健全科学的工资水平决定机制、正常增长机制、支付保障机制，缩小收入差距，坚持“劳动报酬提高和劳动生产率提高同步”，以确保实现到2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标。

保持就业形势总体稳定，是大局的需要、民生的需要，是重中之重。坚持就业优先战略，就要把促进就业作为制定经济社会发展政策的优先目标，在制定财政、金融、产业、国际贸易等宏观经济政策时，优先考虑是否有利于改善就业结构、提高就业质量、扩大就业规模、实现促进就业的目标。同时，针对“十三五”期间就业领域的新形势、新情况、新问题，进一步创新、丰富和实施更加积极的就业政策。

二是注重改善就业结构，突出就业政策重点。改善就业结构是实现比较充分就业和更高就业质量的关键。促进劳动力向具有巨大发展潜力的服务业、新兴产业转移，同时，突出促进就业重点、有效治理失业。加快提高户籍人口城镇化率，推进农民工市民化，整合城乡社会保障制度，为农村转移劳动力提供均等化的公共就业和社会保障服务。着力解决重点地区、重点行业企业、重点人群的就业问题。重点促进包括高校毕业生在内的青年就业，化解产能过剩、淘汰落后产能，产业转型升级中的困难人员就业以及就业困难群体就业。有针对性地制定帮助企业和职工转岗转业的优惠扶持政策，重点帮助传统落后和过剩产能集中的行业、地区、企业和职工转岗转业。

三是大力提高劳动者素质，着力改善劳动力供给。切实提高职业培训的针对性和有效性，帮助劳动者适应产业转型升级和战略性新兴产业发展的需要。调整高等院校学科教育与职业教育结构，大力发展职业教育；加大调整学科结构力度，改善毕业生供给，使其更加符合市场需求。积极开展创业培训、指导和服务，重点引领、扶持劳动者在各类服务业，以及新兴产业中创业带动就业。通过优惠扶持政策、改善创业服务，提高创业成功率，以便有效带动就业。完善劳动力市场信息系统，改善公共就业服务，提高市场供需匹配度。

四是加大改革力度，增强劳动力市场的灵活性。鼓励劳动者灵活就业，鼓励新的就业形态发展，探索适合这部分劳动者的社会保险制度安排。降低企业税费、社保税率和融资成本，减轻企业负担，增加企业和市场活力。改革不合理制度规定，打破城乡、地区、行业分割，消除身份、性别歧视，促进劳动力在地区、行业、企业之间自由流动，实现公平就业。深化失业保险制度改革，提高统筹层次，基金积累过高地区继续降低费率，加大失业保险支持培训的力度，进一步发挥其预防失业、促进就业的功能，使失业保险在转方式、调结构、促就业中发挥更大作用。（刘燕斌 中国劳动保障科学研究院院长）